La loi de 1973

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2014-07-09 10:05 : C'est bon, vous pouvez publier.

« Le Trésor public ne peut être présentateur de ses propres effets à l’escompte de la Banque de France. »
— Article 25 de la loi 73-7 du 3 janvier 1973

Les détracteurs de la loi expliquent à qui veux bien l’entendre que c’est par cet article que le gouvernement — Giscard, Pompidou — a interdit au Trésor d’emprunter de l’argent à la Banque de France et, partant, a créé les conditions de notre dette publique actuelle. Je ne reviendrai pas sur le ridicule achevé des théories du complot en général et me contenterai d’un argument factuel et documenté. En résumé, tout ce que racontent les détracteurs de cette loi est faux.

Primo, cet article n’est pas d’origine gouvernementale. Il a été introduit à l’initiative du rapporteur général de la commission des finances du Sénat [1] puis rédigé dans sa forme définitive et institué comme un article à part entière lors de l’examen du projet de loi à l’Assemblée nationale [2]. Jean Taittinger, secrétaire d’État au budget qui représente le gouvernement au Sénat comme à l’Assemblée se contente de ne pas s’y opposer [1, 2, 3].

Deuxio, cet article n’introduit rien de nouveau : l’interdiction qui est faite au Trésor de présenter ses propres bons à l’escompte de la Banque de France est un principe déjà communément admis de tous. Le législateur estimait que c’était une « sage précaution » afin d’interdire au Trésor de « tourner la législation sur les émissions de monnaie ou de quasi-monnaie » [1]. De fait, une disposition similaire est déjà présente dans la loi du 24 juillet 1936 [4].

Tercio et c’est le plus important, si le Trésor ne peut effectivement pas présenter ses effets à l’escompte de la Banque de France, il peut en revanche obtenir des avances et des prêts. C’est l’objet de l’article 19 de la loi de 1973 [5] qui précise que les modalités de ces prêts et avances feraient l’objet de « conventions passées entre le ministre de l’économie et des finances et le gouverneur » et que ces conventions devaient être « approuvées par le Parlement » (ce qui était d’ailleurs l’usage).

De fait, la convention du 17 septembre 1973, passée entre le ministre de l’économie et des finances (Valéry Giscard d’Estaing) et le gouverneur de la Banque de France (Olivier Wormser) et approuvée par la loi 73-1121 du 21 décembre 1973 [6] fixe les modalités des concours de trésorerie apportés par la banque centrale au Trésor : ce dernier peut emprunter jusqu’à 20,5 milliards de francs dont 10,5 milliards gratuitement et 10 milliards sur lesquels il paiera des intérêt très faibles [7]. L’article 5 de la loi prévoit que ces plafonds puissent évoluer selon une règle relativement complexe que je renonce à expliquer ici. Toujours est-il que la loi de 1973 n’interdit absolument pas au Trésor de se financer gratuitement ou quasi-gratuitement auprès de la Banque de France.

Mais à quoi correspond ce montant ? Pourquoi limiter les prêts de la banque centrale au Trésor à 20,5 milliards de francs ? La réponse est extrêmement simple : c’est tout simplement l’officialisation de ce qui existait avant. C’est ainsi que le rapporteur général le présente [8] et c’est effectivement la conclusion à laquelle on arrive en étudiant les séries historiques [9] : la loi de 1973 n’a fait que codifier, simplifier et officialiser une situation existante.

C’est l’essence et la raison d’être de cette loi : mettre au propre les statuts et le mode de fonctionnement de la banque centrale et, notamment, remplacer les bricolages opaques grâce auxquels le Trésor parvenait à s’endetter plus que ce qu’il devait auprès de la Banque de France [10] par un mécanisme officiel, transparent et sous contrôle parlementaire. L’idée selon laquelle elle aurait interdit ou même restreint la capacité de l’État à faire appel à sa banque centrale pour financer ses déficits est au mieux une erreur, au pire un mensonge pur et simple.

Ce qui s’est passé, très simplement, c’est qu’à partir de la relance de Chirac en 1975 et tout au long des quarante exercices budgétaires qui ont suivis, tous nos gouvernements, de droite comme de gauche, ont systématiquement voté des budgets déficitaires. Les dettes ce sont accumulées et, l’inflation aidant, le plafond fixé par la loi de 1973 est vite devenu dérisoire au regard des sommes en jeu. Aujourd’hui encore, ceux-là mêmes qui dénoncent la « dette illégitime » sont les premiers à rejeter tout retour à l’équilibre (sans même parler d’excédents !).

L’ironie de cette histoire est double. D’abord, il est pour le moins piquant de voir de prétendus gaullistes dénoncer ce complot chimérique alors que s’il y a eu complot, le comploteur en chef c’était de Gaulle lui-même. Dès son retour au pouvoir en 1958, la position du général était on ne peut plus clair : rembourser la dette, mettre fin aux politiques inflationnistes et créer un franc fort (le nouveau franc) pour acter le tout. En effet, si la Banque de France finançait environ 28% de la dette publique au cours des années 1950, ce chiffre chute à 16% entre 1960 et 1973 [9] : c’est donc bien Charles de Gaulle qui a poussé le Trésor à s’endetter sur les marchés.

Enfin, deuxième ironie, je ne doute pas un instant que ces quelques mots seront balayés d’un revers de main dédaigneux par tous ceux que Dupont Aignan, le Pen et Mélenchon ont déjà convaincu. C’est une manifestation de ce que j’appelle la loi de Brandoloni : « la quantité d’énergie nécessaire pour réfuter une connerie est un ordre de grandeur plus importante que celle utilisée pour la produire ». Les théories du complot ont ceci de doublement terrible qu’elles sont extrêmement faciles à élaborer et à colporter mais presqu’impossibles à réfuter totalement.

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[1] M. Yvon Coudé du Foresto propose cet amendement le 14 décembre 1972 (voir page 10, Article 29).
[2] Par M. Jean Capelle, le 18 décembre 1972 (voir page 4, « Après l’article 24 »).
[3] Le lecteur peut se référer à l’excellent résumé de Magali Pernin et Lior Chamla, Idées reçues sur la loi du 3 janvier 1973, dite « loi Rothschild » sur Contrepoints.
[4] Voir page 209, article 13.
[5] Le texte intégral est disponible sur Légifrance.
[6] Le fac-similé est ici.
[7] En l’occurrence, le « taux le plus bas pratiqué par la banque à l’occasion de ses interventions les plus récentes, au jour le jour ou à très court terme, sur le marché monétaire » (voir note précédente).
[8] Assemblée nationale, séance du 12 décembre 1973, (page 37).
[9] Éric Monnet, Politique monétaire et politique du crédit en France pendant les Trente Glorieuses, 1945-1973, thèse de doctorat, EHESS, page 155 et suivantes.
[10] La situation qui prévalait avant la loi de 1973 était codifiée par la loi du 28 décembre 1959, signée de la main même du général de Gaulle, au titre de laquelle les prêts et avances de la Banque de France au Trésor étaient limitées à 11,5 milliards de nouveaux francs.